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管道研究

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管道核心保護區域土地權利問題

來源:《管道保護》2023年第3期 作者:姚森 時間:2023-6-9 閱讀:

姚森

國家管網集團東部儲運公司滄州輸油處

 

摘要:對于長輸管道而言,管道核心保護區域是管道企業開展管道日常管理的重點,關系到管道巡護、地災排查、第三方施工管理、高后果區管理等諸多方面的工作,而管道核心保護區域的土地權利問題是影響和制約管道企業工作開展的關鍵性環節。本文從管道保護帶的土地權利性質、矛盾分析和解決辦法三個方面開展分析,結合國內外現行法律法規和行業內的通用做法,嘗試給出解決辦法。

關鍵詞:管道核心保護區域;土地權利;物權

 

管道保護核心區域一般指《石油天然氣管道保護法》(以下簡稱管道保護法)第三十條所規定的管道線路中心線兩側各五米地域范圍內的區域,或者根據政府部門劃定的專門服務于地下管道的某些劃定區域,比如管廊、管廊帶等。

此類區域也可稱之為管道保護帶。為了保護管道安全運行,對第三方用地行為采取限制措施,如禁止種植深根植物、取土、修建建構筑物等。在實際工作中,如何明確這一特定區域相關方的土地權利,成了管道建設及運營維護的一個難點。

1  管道保護帶內的土地權利性質

與國外不同,我國實行土地社會主義公有制,即土地并非私產,任何單位和個人擁有的只是使用權而并非所有權,所以其戶主獲得的土地權利來源于《土地管理法》(以下簡稱土地法),在此法中涉及三種用地模式:建設用地、農用地和未利用地。

(1)建設用地。建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地,包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等。此類用地即為我們在工作中經常提及的“城鎮規劃區”,此類情況在管道途經區域比例較小,但是近年來隨著城市發展逐步向外擴展,以前規劃的市郊甚至農村逐步變為市區規劃區,導致此類用地逐步增加。

此類用地中,涉及到管道保護帶內的土地性質往往都是由城鄉規劃決定,一旦出現權利沖突可以參考管道保護法第四章“管道建設工程與其他建設工程相遇關系的處理”,即“后建服從先建”原則,由政府部門和雙方協商解決。

(2)農用地。農用地是指直接用于農業生產的土地,包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。由于長輸管道往往敷設于城市到城市之間長達幾百公里甚至幾千公里的區間,決定了其所途經的土地大部分都是此類用地。

此類用地中,涉及到管道保護帶內的土地權利形式多樣,主要分為以下幾種。

第一種,管道建設期間由管道企業或建設方進行了永久征地,其土地權利即為:經過政府土地主管部門審批,并根據政府公告價格對管道沿線土地進行征收,最終形成經過登記的土地使用證,管道企業即具有所征用土地的一切權利,包括耕種收益、用益物權、他物權等。

第二種,管道建設期間由管道企業或建設方進行了臨時征地,其土地權利即為:經過政府土地主管部門審批,然后與鄉鎮或村委會簽訂臨時用地補償合同并支付相應補償金,在合同約定期間內相關單位具有施工、占用的權利,過期作廢。

第三種,管道投入運行后且臨時征地也已過期的情況下,管道企業在管道保護法的有關規定下,要求對農戶在管道保護帶限制耕種等權利。

(3)未利用地。未利用地是指農用地和建設用地以外的土地,主要包括荒草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地、裸巖等。此類用地由國土資源管理部門負責審查、報批工作,在此不再贅述。

經過以上分析,由于長輸管道(尤其是東部地區)絕大部分所處區域是農田,所以管道保護帶內的土地可以定義為被限制了使用方式的“農用地”。

然而,在實際管理和運行中,經常出現農戶出面阻止管道企業正常巡護線、開展維護維修、甚至要求遷移管道的情況出現,更有甚者認為土地法和管道保護法之間存在沖突,進而要求管道企業作出補償要求。


2  問題分析

(1)土地法和管道保護法的關系。依據管道保護法第十四條: 管道建設使用土地,依照土地法等法律、行政法規的規定執行。依法建設的管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地,影響土地使用的,管道企業應當按照管道建設時土地的用途給予補償。在實際工作中,國家有關部門審批的“管道建設使用土地”,往往只針對站場用地,并不包括管道敷設用地。

在土地法中,涉及管道建設有關條款第三十五條:永久基本農田經依法劃定后,任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農田,涉及農用地轉用或者土地征收的,必須經國務院批準。第四十四條:建設占用土地,涉及農用地轉為建設用地的,應當辦理農用地轉用審批手續。永久基本農田轉為建設用地的,由國務院批準。

對于以上兩種法律是否存在沖突,筆者認為:管道保護法對管道保護帶內土地權利的規定不明確,同時土地法也無相應條款適用,而土地法上述規定,其立法初衷為嚴格限制耕地轉變為建設用地,進而影響國家糧食安全。但在實際工作中,長輸管道這種特殊的工程形式,決定了其既符合構建筑物的屬性需要審批后方可建設,同時又不會影響地上正常糧食作物的耕種,但需要對耕種的作物種類加以限制。

綜上所述,管道保護法的規定對農戶耕種的作物種類和行為進行了一定程度限制,而不是直接否定其種植行為,但需要指出的是,此類限制措施可能會對農戶造成一定經濟損失。

(2)建設期和運行期的矛盾。目前,管道企業在建設期往往采取的都是臨時占地補償,這種方式既符合了國家關于耕地保護的相關規定,同時又能起到節約工程總造價的目的。然而臨時占地補償往往只是包含1至2季作物耕種期,最多不超過2年。有時為了降低管道通過難度,管道建設單位在與村委會或村民談判時,往往許諾管道建成后可以恢復土地原狀和用途,不告知以后對土地使用會有限制性要求,出現了“臨時補償、長期占用”的問題,導致企地矛盾不斷發生,為管道安全運行埋下隱患。

(3)民法典規定適用性的分析。從現實角度出發,管道在土地下方敷設通過,此種權利與土地上方的農作物耕種之間并無干涉,除非其種植行為或農作物本身會對地下管道造成負面影響,如深根植物可能破壞管道防腐層、種植山藥需要深耕可能損害管道等。因此土地法在此并不適用,更加適用的應該是民法典中土地他項權的 “地役權”,即指按照合同約定,利用他人的不動產,以提高自己的不動產的效益的權利。

從定義上來說,雖然長輸管道并非“不動產”,但筆者認為長輸管道在埋設后存在一個由動產變為不動產的過程,即原本的管道由一種市場流通的“管材”變為“地下固定設施”的過程,由此理解為地役權更加合適,即管道企業利用農戶的土地敷設管道,用來提高企業效益,但如果此類行為對農戶產生了經濟損失,理應給予一定補償。

3  解決辦法

(1)征地。從當前我國的土地管理模式上看,征地似乎可以解決一切問題。但由于征地的流程較為復雜,需要在履行相關報批手續后由政府主導開展,而且長輸管道往往途經不同省市縣,各地處理模式不一致,補償標準也不一樣,這就造成了補償標準五花八門。對于管道企業來說增加的征地成本并沒有形成收益,而且管道企業也不可能做到對管道沿線的土地進行管理,最終還是默認由農戶進行種植。因此,這種處理辦法只能造成資金的浪費,同時征地也屬于擠壓“耕地紅線”的行為,并不可取。

其實,雙方核心訴求并不沖突。管道保護帶內地下管道權益保護,這與農戶土地耕種權利并不沖突,這兩種權利本質上可以共存,唯一需要的是加以明確和限制,同時對權益受損方加以補償,而征地這種行為顯然是對土地使用權的剝奪。

(2)管道通過權。2001年國土資源部曾下發“關于西氣東輸管道工程用地有關問題的復函”(國土資函〔2001〕327號),其中規定了建設單位享有“管道地下通過權”。囿于當時環境,該文件沒有得到執行,現已廢止。

(3)地役權。地役權與土地承包經營權并不沖突,地役權的設立只需要書面形式訂立地役權合同,并向登記機關進行登記即可,但地役權合同需要對受到影響的農戶主進行補償,其補償金額應根據受影響的土地面積和收益進行綜合計算。

民法典第374條規定:“地役權自地役權合同生效時設立。當事人要求登記的,可以向登記機構申請地役權登記;未經登記,不得對抗善意第三人!币虼,一旦采取地役權這種方式處理管道保護區域土地權利時,地役權需要在國土部門進行登記,方可保障自身權力。

4  結語

目前,關于管道核心保護區土地權利問題,地方政府、管道企業仍處于探索之中。從維護管道企業利益、保障管道敷設區域群眾生命財產安全的角度出發,合理解決此項問題刻不容緩。地役權、管道通過權甚至征地其核心觀點都是從法理上杜絕破壞管道的行為出現,并將其以經濟、合理、合法的模式確定下來,所以無論何種措施和做法,只要有利于管道保護工作,都可以進行嘗試。


作者簡介:姚森,1987年生,本科,高級工程師,畢業于遼寧石油化工大學,滄州輸油處管道保衛科副科長,主要從事長輸管道的管道管理、站場管理、現場施工等技術與管理工作。聯系方式:18552925525,yaosen13@163.com。


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