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          完善管道安全保護法律機制的探討

          來源:《管道保護》2023年第1期 作者:甘肅省管道保護協會 時間:2023-2-3 閱讀:

          甘肅省管道保護協會

           

          《石油天然氣管道保護法》作為油氣管道運輸領域唯一的一部法律,它的頒布實施使管道保護工作從無法可依到有法可依。法律建立了管道保護體制機制,加強了管道規劃建設和運行的管道保護工作,規范了管道與其他專項規劃建設的關系,對保障管道安全運行發揮了重要作用。隨著近年來管道線路的不斷新建和城鄉經濟的發展,管道周邊社會環境不斷發生變化,使管道安全運行局面更加錯綜復雜,現行法律機制已不能很好適應形勢發展的需要,要求我們要與時俱進,不斷進行完善。

          法律機制是法律的結構和原理,是保證法律制度正常運行并發揮預期功能的制度體系。管道安全保護法律機制通過制定相關法律規范,由各法律主體按照法律的原則、責任義務和規范要求遵守和執行,實現管道安全風險有效管控。管道保護法較好地解決了誰來管、管什么、如何管的問題,但隨著時間推移也暴露出一些不足。

          一是法定職責不能適應變化的形勢。與公路、鐵路、航空、水運、電力相比,管道是唯一沒有設置安全監管部門的行業,也是唯一將政府管道保護職能與安全生產監管職能相分離的行業。中央提出“管業務必須管安全、管行業必須管安全、管生產經營必須管安全”原則之后(以下簡稱“三管三必須”原則),使得管道保護管理與安全生產監管的矛盾更加突出,能源部門認為管道保護法已規定清楚了自己的職責,主要是制定管道建設規劃、審查批準管道保護方案、監督第三方施工活動、組織協調隱患治理和事故應急處置以及查處違法行為等,而應急管理部門則認為能源部門作為行業主管部門應按照“三管三必須”的原則承擔相應的安全生產監管職責。與此同時,中央有關文件、國務院安委會關于有關部門安全生產職責的分工,對由誰來承擔管道行業的安全監管職責缺少清晰的表述。導致了各地管道安全生產監管和管道保護工作的職責分工不明確,存在推諉扯皮現象,多個重要環節的監管出現空白。如高后果區管理、其他專項規劃與在役管道的銜接、工程建設質量監管和驗收、安全保護距離設置、管道企業用地權利保障等,這些工作都沒有包含在管道保護法所規定的職責范圍內,成為久而未決的問題。

          二是法律功能定位不能適應變化的形勢。管道保護法初衷是解決管道的外部安全問題,把法律功能定位于解決違法占壓、第三方施工損壞和打孔盜油活動等。為了從源頭上做好管道保護工作,專門設置了管道規劃建設一章,同時從運行保護、工程相遇關系處理和法律責任等方面作出了具體規定,例如設立了管道核心保護區域和保護距離,建立了穿跨越管道的施工作業協商和安全評審制度等。通過法律的實施,使得原本比較突出的管道上方占壓、施工挖掘損壞管道、打孔盜油等違法行為得到比較有效的遏制,為管道安全運行創造了良好環境。但是隨著管道服役年限的延長,近年所發生的中緬天然氣管道兩次泄漏爆炸事故,反映出管道環焊縫質量隱患、高后果區風險正在上升,而法律對本質安全和公共安全缺少相應規范,管理的重點仍停留在外部安全方面,不能有效回應社會對管道安全發展的關注。

          三是法律法規體系不能適應變化的形勢。管道保護法頒布12年來沒有進行過一次修訂,也沒有制定相應的條例和實施細則。同時,法律提出的一些原則要求缺乏相關技術規范的支撐,法律的某些規定與其他相關法律條款存在沖突。例如管道保護法關于新建管道選線與建構筑物的保護距離以及在管道周邊修建人員密集場所與管道的距離,所應遵循的國家技術規范的強制性要求至今沒有出臺,加大了公共安全風險。再如管道保護法規定,管道線路中心線兩側各五米范圍內禁止種植深根植物,禁止修建水產養殖場、建溫室、建家畜棚圈等,這與民法典“土地承包經營人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利,有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產”的規定不一致,引起了管道企業與土地權利人的沖突。法律的這種滯后現象嚴重削弱了其正常功能的發揮。

          上述法律機制的不足,影響了管道保護法的實施效果。前不久我會邀請一些地方政府管道保護主管部門、管道企業負責人和專家學者開展專題研討,大家一致呼吁加強法律實施的研究,針對存在的問題進行修訂完善。

          一是將管道保護納入安全生產范疇。按照“三管三必須”的原則,將管道保護納入安全生產范疇,實行統一管理。比照電力監管體制,國務院和省市區政府能源部門成立管道專業監管機構,負責對管道規劃設計、建設施工、安全運行等管道全生命周期進行綜合監管。建議將“管道保護法”法律名稱修訂為“管道安全保護法”,取消“主管管道保護工作的部門”稱謂,改為“主管管道安全保護工作的部門”。同時明確政府相關部門管道安全保護管理職責。

          二是將保障本質安全和公共安全寫入法律。增加管道本質安全和公共安全的分量。法律設專章明確政府、部門、企業保障管道本質安全和公共安全的法律責任和目標措施要求。引入管道完整性管理、雙重預防安全管控機制等系統性安全管理理念,在管道全生命周期建立安全時域上的前置性管理,實現管道安全風險管控由“事后處置”向“事先預防”轉變,逐步趨近本質性、恒久性安全目標。

          三是加快完善管道安全保護法律體系。在法律修訂的基礎上,制定管道保護行政法規、地方法規及實施細則,完善相關技術規范,對管道規劃建設、高后果區管理、安全保護距離、管道用地權利、核心保護區域、第三方施工管理、管道矢量數據管理、部門職責分工、行政執法、監督檢查等重點內容進行調整細化,提高可操作性,做好與相關法律的銜接,保證法律各項規定真正落地。

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