蒲康文

中國(guó)石化銷售股份有限公司華南分公司

摘  要：出于經(jīng)濟(jì)利益因素，違規(guī)占用土地已成為阻礙管道建設(shè)運(yùn)營(yíng)的突出問題。分析了管道用地現(xiàn)狀及存在問題，試提出管道用地需遵循的四個(gè)原則，并針對(duì)問題提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：油氣輸送管道；土地；用地原則

《石油天然氣管道保護(hù)法》實(shí)施10年來，對(duì)管道違規(guī)占?jí)旱恼�治力度不斷提升，由此產(chǎn)生了許多與土地利用相關(guān)的問題，包括征地難、因地阻工以及因土地利用不合理威脅管道安全和公共安全等等，相關(guān)利益群體之間摩擦不斷。因此切實(shí)解決好管道用地問題，對(duì)于平衡各方利益，維護(hù)管道建設(shè)及管道運(yùn)行安全有著十分重要的作用。

1 管道用地現(xiàn)狀及困境

管道用地具有特殊性。管道保護(hù)法第十四條規(guī)定，管道建設(shè)使用土地依照土地法等法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。根據(jù)土地法的規(guī)定，用地方式分為永久性用地和臨時(shí)性用地。管道建設(shè)土地的用途也因此分為了兩類[1]：一類是首末站、閥室、壓氣站、分輸站等，屬于永久性用地；另一類鋪設(shè)管道，則屬于臨時(shí)用地。據(jù)此推算， 90%以上管道用地均屬于臨時(shí)用地，土地所有權(quán)并不屬于管道運(yùn)營(yíng)企業(yè)，造成了很多問題。

一是土地征用及建設(shè)情況復(fù)雜。在管道建設(shè)過程中，由于土地利用涉及法律多，因此在地方政府批復(fù)同意時(shí)，涉及的相關(guān)職權(quán)部門數(shù)量也多。雖然在國(guó)家規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)時(shí)已經(jīng)征詢各部門意見，但在法律之下往往還有很多具體的細(xì)則與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如鐵路、水利、自然資源等部門均執(zhí)行各自的行業(yè)施工設(shè)計(jì)規(guī)范和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。特別是管道穿跨越用地的取得，不僅需要自然資源部門的同意，還必須取得相關(guān)主管部門的同意和支持，且必須以支付用地補(bǔ)償為前提，導(dǎo)致管道在穿越鐵路、水利設(shè)施、河湖、林地、自然保護(hù)區(qū)等特殊區(qū)域時(shí)，必須按照不同部門和各地不同標(biāo)準(zhǔn)分別執(zhí)行，協(xié)調(diào)難度大、補(bǔ)償費(fèi)用高、談判時(shí)間長(zhǎng)，情況十分復(fù)雜。

二是管道運(yùn)營(yíng)期間維護(hù)難問題突出。油氣輸送管道在埋設(shè)時(shí)只開挖一次土地，施工完成后需恢復(fù)原地貌和植被。一旦管道維修需要再次開挖時(shí)，必然要對(duì)植被或經(jīng)濟(jì)作物造成二次損壞。對(duì)土地權(quán)利人的經(jīng)濟(jì)賠償會(huì)造成企業(yè)難以預(yù)測(cè)的成本；雙方達(dá)成一致意見也需要協(xié)調(diào)與溝通。如遇到突發(fā)事件，管道運(yùn)營(yíng)方往往會(huì)在未達(dá)成一致的情況下強(qiáng)行施工，造成土地權(quán)利人損失，容易招致反感并因賠償問題造成矛盾沖突。

三是管道用地受制于城鎮(zhèn)化建設(shè)。管道規(guī)劃選線已經(jīng)考慮了避繞城市建成區(qū)和規(guī)劃區(qū)，選址在離城市較遠(yuǎn)的區(qū)域。隨著城鎮(zhèn)化速度不斷加快，管道逐步被城市建成區(qū)域包圍。雖然管道保護(hù)法規(guī)定在管道線路中心線兩側(cè)各五米地域范圍內(nèi)，禁止修建房屋等建構(gòu) 筑物，但隨著周邊土地的開發(fā)利用，法律禁令往往會(huì)被土地權(quán)利人所忽視。一方面土地權(quán)利人持有的土地因埋設(shè)管道不具備開發(fā)價(jià)值，造成了預(yù)期收益受損，容易引發(fā)土地權(quán)利人索賠要求；另一方面一些土地權(quán)利人受利益驅(qū)使，會(huì)在管道上方及周邊搭建臨時(shí)性建筑，用以獲取收益，這些都會(huì)對(duì)管道保護(hù)工作帶來?yè)p害。

2 管道用地問題產(chǎn)生的原因

2.1 外在因素[2]

主要表現(xiàn)在相關(guān)法律條文及規(guī)章制度上的不完善。

地下空間使用權(quán)不明確。由于管道建設(shè)用地的使用形式和安全距離要求都具有特殊性，與土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利沖突，極易產(chǎn)生糾紛。出于管道安全考慮，法律對(duì)周邊土地的使用做出了嚴(yán)格限制，但管道建設(shè)用地絕大多數(shù)為臨時(shí)性用地，并未支付與之相應(yīng)的權(quán)益補(bǔ)償，在管道運(yùn)營(yíng)方未持有所有權(quán)的情況下，限制土地所有權(quán)人放棄土地增值利益，難度極大。

相遇工程協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。管道建設(shè)項(xiàng)目與鐵路、公路、水利等建設(shè)項(xiàng)目相遇時(shí)，由于各地各部門各企業(yè)各有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策，管道企業(yè)只能一一通過商業(yè)談判解決問題。

2.2 內(nèi)在因素

管道用地缺乏必須遵循的公認(rèn)原則，筆者認(rèn)為，應(yīng)遵循以下四個(gè)原則。

合法性原則。管道用地應(yīng)符合土地管理法、物權(quán)法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法和管道保護(hù)法等，穿越草原、林地還可能涉及草原法、森林法等。

安全性原則。管道管理的核心在于安全。作為國(guó)家能源基礎(chǔ)設(shè)施重要組成部分，管道用地也絕對(duì)不能突破安全性原則。

公平性原則。管道建設(shè)單位和運(yùn)營(yíng)企業(yè)與土地所有權(quán)人屬于民事關(guān)系，在法律地位上完全平等，因此涉及土地相關(guān)問題時(shí)，需要雙方公平協(xié)商。

經(jīng)濟(jì)性原則。由于管道企業(yè)并未取得土地使用權(quán)，原土地所有權(quán)人仍然具有合法獲得相關(guān)土地收益和權(quán)益的權(quán)利。

從總體來看，四原則的排列順序應(yīng)當(dāng)是：合法性＞安全性＞公平性＞經(jīng)濟(jì)性，在滿足上一原則的前提下，方可考慮下一原則，四項(xiàng)原則兼?zhèn)涞墓艿劳恋乩�用才是合理而有序的�?o:p>

但從實(shí)際情況來看，能夠滿足四項(xiàng)原則的情況少之又少，各方往往從自身出發(fā)，很多問題因此難以解決而形成沖突。從管道建設(shè)、運(yùn)營(yíng)方來看，因其承擔(dān)著國(guó)家油氣輸送管道建設(shè)與運(yùn)行維護(hù)，因此安全性原則是其首選原則，而與土地所有者利益相關(guān)的公平性與經(jīng)濟(jì)性原則容易被忽視。從政府相關(guān)部門來看，因其本身處于執(zhí)法者地位，因此最為重視的是合法性原則，對(duì)于安全性和公平性原則往往考慮不多，一些基層出于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)需要，將經(jīng)濟(jì)性原則也放在靠前位置，導(dǎo)致管道保護(hù)過程中，只要不涉及違法違規(guī)問題，一般會(huì)傾向于由管道建設(shè)運(yùn)營(yíng)方支出額外的成本來解決。從土地所有權(quán)利人來看，處于利己的考慮，經(jīng)濟(jì)性原則遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他各項(xiàng)原則，容易為擴(kuò)大和維護(hù)自身利益、不自覺做出損害其他原則的行為。管道用地涉及的各方由于立場(chǎng)不同，選擇不同，導(dǎo)致各行其是，互不體諒，這也是目前問題的關(guān)鍵所在。

3 解決管道用地問題措施建議

需要從外因和內(nèi)因共同著手解決。

加強(qiáng)法律法規(guī)體系建設(shè)。建議國(guó)家針對(duì)管道建設(shè)和運(yùn)營(yíng)保護(hù)過程中出現(xiàn)的實(shí)際問題，組織修訂和完善管道保護(hù)法，注重涉及管道建設(shè)用地權(quán)益的平衡，明確土地地下空間使用權(quán)權(quán)益，充分考慮管道的特殊性，對(duì)因管道建設(shè)和運(yùn)營(yíng)保護(hù)造成的土地所有權(quán)人后續(xù)損失，建立協(xié)調(diào)補(bǔ)償機(jī)制，避免產(chǎn)生更大的糾紛。同時(shí)建立有效的管道與其他工程相交相遇協(xié)調(diào)機(jī)制，確定具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

落實(shí)好管道用地的四項(xiàng)原則。按照四項(xiàng)原則兼顧的順序，完善管道用地協(xié)調(diào)機(jī)制，合理消弭各方分歧意見，友好協(xié)商達(dá)成一致。管道建設(shè)、運(yùn)營(yíng)方要本 著節(jié)約集約用地的原則，通過優(yōu)化管道線路、合并建站等方式[3]，有效減少土地占用，節(jié)約土地資源，同時(shí)優(yōu)化巡線和維修方式，通過與土地所有權(quán)人簽訂維護(hù)協(xié)議，保障雙方合法權(quán)益。政府相關(guān)部門要積極為企業(yè)為民眾服務(wù)，充分發(fā)揮好協(xié)調(diào)作用，主動(dòng)積極作為。在管道規(guī)劃建設(shè)過程中，積極介入?yún)f(xié)調(diào)管道企業(yè)解決相關(guān)建設(shè)問題，保障管道鋪設(shè)順暢；在管道運(yùn)營(yíng)保護(hù)階段，積極協(xié)調(diào)企業(yè)和群眾開展對(duì)話，有效兼顧雙方利益，促成雙方合作；針對(duì)違法違規(guī)問題，要堅(jiān)決查處，維護(hù)法紀(jì)尊嚴(yán)。土地所有權(quán)人則要遵守國(guó)家法律，支持管道建設(shè)保護(hù)工作，維護(hù)管道安全。同時(shí)也要保障好土地所有權(quán)人的合法利益，對(duì)他們合理的訴求，政府相關(guān)部門和管道建設(shè)、運(yùn)營(yíng)方要予以充分尊重和考慮。

參考文獻(xiàn)：

[1] 馬強(qiáng)偉.油氣管道鋪設(shè)中的用地問題及解決思路[J].法治研究， 2017（6）： 76-86

[2] 曾崇榮，楊峰.油氣管道土地使用權(quán)問題分析及對(duì)策[J].管道保護(hù)， 2015（6）： 11-12

[3] 張耀東，陳元鵬.論油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目的用地管理[J].國(guó)際石油經(jīng)濟(jì)， 2010（7）： 64-68

作者簡(jiǎn)介：蒲康文，男，油氣儲(chǔ)運(yùn)中級(jí)工程師，從事油氣儲(chǔ)運(yùn)和管道安全保護(hù)管理工作16年。聯(lián)系方式：13984898533， pkwpzc@163.com。