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          管道研究

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          完善油氣管道安全保護的市場化機制——兼論管道地下通過權制度的建立

          來源:《管道保護》雜志 作者:王世聲 時間:2018-7-12 閱讀:

          王世聲

          中國石化集團公司法律事務部

          油氣管道的安全保護是一個系統性問題,其核心是明確當事各方的權利邊界,明晰權利歸屬,由單方的行政強制保護機制變為可交易、協商的市場化保護機制。

          充分認識管道安全問題的復雜性

          在現實中,管道安全問題往往和利益矛盾相互交織,要求我們必須高度重視管道安全問題的復雜性。

          (1)把握歷史和現實的平衡。

          目前我國多數油氣管道都建設于上世紀中末期,當時的安全制度、土地法律和管道設計、施工標準與今天相比差異很大。對這些老舊管道發生的安全問題、利益糾紛,如果按照現行法律法規來解決,顯然對管道企業是不公平的。因此對管道安全問題和利益糾紛,應結合當時的法律環境來予以化解,在確保管道安全的前提下,采取協商、調解等綜合性手段來解決。

          (2)把握行政與市場的平衡。

          由于油氣資源的稀缺性,包括油氣管道在內的油氣行業在我國一直處于優先發展的地位,管道建設、保護具有較強的行政和計劃色彩。在特定的歷史條件下,這無疑有助于管道業務的發展。但隨著社會主義市場經濟體制的建立和法律制度的完善,全社會的權利意識、法治意識增強,民事主體權利平等成為社會共識。承認管道企業與其他相關主體權利(主要是土地權利)的平等性,成為化解管道糾紛和確保管道安全的關鍵。市場機制的要義在于首先要明晰管道企業與其他相關主體的利益邊界,如土地的權利歸屬,其次是平等協商的補償、交易機制。單靠行政手段只會解決表面問題,無法從根本上解決管道利益糾紛。

          (3)把握內部與外部的平衡。

          《石油天然氣管道保護法》明確管道企業是管道安全的第一責任主體。但應該看到,管道安全是一個綜合性的問題,單靠管道企業顯然不足以維護管道全,管道安全既涉及當地政府部門(監管服務),又與管道外部諸多主體相關。除打孔盜油外,壓覆占用與第三方施工都是威脅管道安全的重要因素,解決這些問題,需要管道企業與相關主體保持利益平衡,取得其他主體的支持與配合。

          (4)做到綜合考量統籌兼顧。

          無論是美國等國家“以強度保證安全”的制度理念,還是俄羅斯等國家 “以距離保證安全”的制度理念,在我國當前的安全形勢下,都只具有借鑒意義。一方面我國的管道技術、安全意識尚有不足;另一方面,單純強調以距離保安全,為我國的土地資源環境所不容。因此,我國的管道保護應該是兩者的結合,既要強調本質安全,強化企業的安全義務,在規劃、建設、施工、運營各個環節做好安全保護工作,又要結合管道保護的現狀,確定合理的管道安全距離,減少外力的破壞。

          地下通過權是完善管道保護機制的關鍵

          (1)管道地下通過權是管道安全的外部保障。

          管道保護法第三十、三十一等條款規定了管道的核心保護區域和安全距離要求,客觀上對管道上方及周圍的土地利用造成了限制。從更廣泛意義看,管道作為線性工程,使其所通過的整幅土地發生利益減損,也影響到政府對土地的規劃利用。如果不對土地權利人進行補償,勢必造成對其權益的剝奪,這已成為管道安全沖突的根源。而管道企業通過簽訂合同支付對價,取得管道通過權,保證了管道企業的土地權利,也就保證了安全距離的落實。

          通過取得管道通過權,管道企業可以有效對抗土地權利人對土地的濫用,也可以對抗政府部門對土地規劃的隨意變更而要求管道遷線、改線,即使確實需要改線、遷線的,管道企業也應隨著供役地一并獲得相應的補償。

          (2)管道通過權是建立市場機制的紐帶。

          管道通過權作為地役權,屬于合同物權,應由管道企業與土地權利人通過協商來確定,并予以登記。這種協商機制更能反映當事雙方的利益訴求,相對于單純依靠行政手段,能從根本上解決管道外部安全問題。通過簽訂管道地下通過權合同,管道企業可以將管道安全保障義務、管道上方土地利用情況告知義務作為合同必備條款,土地權利人可獲得相應補償,但有義務配合管道企業的巡線、檢維修、管道搶險工作,從而實現管道企業與土地權利人利益與責任的平衡。

          (3)現行法律規定支持設立管道通過權。

          我國現行的法律法規為管道通過權的設立提供了法律保障。2007年出臺的《物權法》第156條規定“地役權人有權按照合同約定,利用他人的不動產,以提高自己的不動產的效益”。1995年國土部頒布的《土地登記規則》與《確定土地所有權與使用權的若干規定》中規定的“土地他項權利”的概念,即“地面與空中、地面與地下立體交叉使用土地的,土地使用權確定給地面使用者,空中和地下可確定為他項權利”是在程序上確立了類似地役權的制度。而國土資源部關于西氣東輸管道工程用地有關問題的復函(國土資函[2001]327號)明確規定:“西氣東輸管道工程是經國務院批準的國家重點基礎設施建設項目,依據《石油天然氣管道保護條例》進行管理,工程竣工后,建設單位享有地下通過權!逼渲刑岬降摹暗叵峦ㄟ^權”就可以理解為地役權,也是目前較早確認管道企業土地權利的規范性文件。2014年出臺的《不動產登記暫行條例》和2016年出臺的《不動產登記暫行條例實施細則》對地役權的登記程序作出了詳細規定。管道通過權的土地使用費標準如果采取談判方式確定,顯然成本太高,建議以省為單位按照土地性質進行確定并予以公示。其他特殊情況的費用如管道上方農作物減產、管道周邊水土流失等的補償也應一并明確補償標準。從現實情況來看,管道企業在運營過程中因土地矛盾支付的費用是很高的,通過地方政府明確管道通過權的土地使用費標準,將補償費用由暗補變為明補,便于企業規范操作,降低費用。土地使用費支付的期限,建議每5年左右支付一次,這樣有利于平衡管道企業與土地權利人的利益。管道通過權登記是取得權利的關鍵一步,考慮到土地權利人人數眾多,建議管道企業以縣級為單位進行登記,以確保土地權利的完整性。

          建立多元化糾紛解決機制

          當前油氣長輸管道安全問題頻發,利益糾紛復雜,除打孔盜油案件有明確的管理部門外,很多地方管道安全保護主管部門尚不明確,管道上方土地壓覆占用、第三方違章施工的糾紛不能迅速解決,給管道安全運營造成極大壓力。鑒于此,應當探索多途徑的糾紛解決機制。

          鼓勵出臺地方法規。地方政府應依據《石油天然氣管道保護法》,結合當地實際出臺管道保護的地方法規,明確管道保護主管部門和管道糾紛的解決程序,如有些地方長期存在管道上方農作物減產、管道周邊水土流失嚴重等問題,嚴重影響企地關系,應通過立法加以解決。

          推行示范合同文本。針對工程相交相遇的情況,特別是管道穿越公路、鐵路、河流時,對工程雙方的安全保護都提出了較高要求,為降低談判成本,明晰工作程序,建議管道保護主管部門與其他相關部門根據管道保護法及相關法律的規定,制定相交、相遇施工示范合同文本,明確雙方的權利義務、安全措施、補償標準、信息報送等,以防范安全風險,減少糾紛的發生。

          完善管道信息公示。當前因第三方施工造成管道損害的事故高發,一個重要原因是無法有效獲得地下管道信息。因此加快管道信息的匯集整理,建立統一的管道信息系統,為施工企業通過適當途徑獲取地下管道信息提供便利,可有效降低因盲目施工對管道造成的損害。

          作者:中國石化集團公司法律事務部副處長

          《管道保護》2016年第5期(總第30期)

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